政府購買環(huán)境服務(wù)不宜套用傳統(tǒng)流程

可以借鑒PPP思維和理念，風(fēng)險更低、收益更高

記者：將環(huán)境治理服務(wù)納入政府購買范圍，與傳統(tǒng)的政府購買服務(wù)有何不同？這將為環(huán)境服務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來什么樣的影響？應(yīng)該以什么樣的思路推進(jìn)落實？

丁麗：《辦法》明確將環(huán)境治理納入政府購買服務(wù)治理目錄范圍，釋放了一個信號，意味著未來社會資本將有更多機會進(jìn)入大環(huán)境服務(wù)市場，環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)將迎來新一輪發(fā)展利好。

此前，業(yè)界對環(huán)境保護(hù)部起草的《關(guān)于政府購買環(huán)境公共服務(wù)的指導(dǎo)意見》期待已久，卻遲遲未見其落地。此次《辦法》出臺也算是對產(chǎn)業(yè)政策的期待情緒的暫時緩解。

政府購買環(huán)境服務(wù)并不適宜套用傳統(tǒng)的政府購買服務(wù)的流程，但也不能因此就質(zhì)疑環(huán)境治理服務(wù)納入政府購買范圍的可行性。轉(zhuǎn)換思路，PPP模式或?qū)⑹钦�府購買環(huán)境服務(wù)（不包括上游如環(huán)境規(guī)劃服務(wù)和下游如環(huán)境服務(wù)評估等服務(wù)）的理性選擇。

第一，政府購買環(huán)境服務(wù)與環(huán)境類PPP項目之間具有相同的立足點。政府購買環(huán)境服務(wù)是一種公共服務(wù)的非傳統(tǒng)供給模式，在這種模式下，政府由直接服務(wù)生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接供給者、參與者和監(jiān)管者。

同樣，PPP模式旨在利用市場機制合理分配風(fēng)險，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給數(shù)量、質(zhì)量和效率，其實質(zhì)是公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種替代性創(chuàng)新供給方式。具體到環(huán)境領(lǐng)域，PPP模式的應(yīng)用同樣是環(huán)境服務(wù)的一種創(chuàng)新供給方式。

第二，政府購買環(huán)境服務(wù)與環(huán)境類PPP項目間有內(nèi)在相通之處，政府購買環(huán)境服務(wù)可以采用PPP思維進(jìn)行。無論是現(xiàn)行政府購買公共服務(wù)遵循的《采購法》相關(guān)規(guī)定所包含的法律精神，還是政府購買公共服務(wù)改革和發(fā)展方向，均與PPP理念、特征及實際操作要求高度一致。

另外，在參與方間的關(guān)系，以及風(fēng)險分擔(dān)和利益共享的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計上，政府購買環(huán)境服務(wù)都可以在合同設(shè)計時借鑒PPP的理念和思維。

記者：PPP模式的核心是“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”，是否同樣體現(xiàn)于借鑒PPP理念的政府購買環(huán)境服務(wù)中？

丁麗：實施PPP思維下的政府購買環(huán)境服務(wù)有很多優(yōu)勢，也有望“超額”收益。

在環(huán)境綜合治理服務(wù)中所包含的子服務(wù)類別較多，具體內(nèi)容十分復(fù)雜。以河道綜合治理項目為例，可能包括的內(nèi)容有：河道清淤、水面撈污、水體修復(fù)、污水處理、沿河景觀、信息監(jiān)控等。

實施PPP思維下的政府購買環(huán)境服務(wù)有以下優(yōu)勢：第一，由一家具備綜合實力的優(yōu)秀綜合環(huán)境服務(wù)商替代若干家分散的環(huán)境服務(wù)商為政府提供環(huán)境治理服務(wù)，顯然財政資金和社會資源的使用將更為集約。

第二，以PPP思維實施政府購買環(huán)境服務(wù)有助于購買項目的風(fēng)險優(yōu)化。政府方在明確投資回報機制的同時，可以將絕大部分核心風(fēng)險轉(zhuǎn)移給更有能力管控它的社會資本方，從而切實降低風(fēng)險發(fā)生的概率，減輕風(fēng)險帶來的損失。

第三，以PPP思維實施政府購買環(huán)境服務(wù)，通過強化對承接主體的激勵約束機制設(shè)計，有助于進(jìn)一步提高環(huán)境服務(wù)的質(zhì)量和效率。

環(huán)境規(guī)劃、調(diào)查、檢測、監(jiān)測也可交給市場

購買范圍包括環(huán)境服務(wù)、環(huán)境技術(shù)性服務(wù)及政府履職所需的環(huán)境類輔助服務(wù)，地方實踐已開始覆蓋產(chǎn)業(yè)“全鏈條”

記者：政府購買環(huán)境服務(wù)應(yīng)該包括哪些內(nèi)容，目前已經(jīng)有哪些進(jìn)行了實踐？

丁麗：狹義的環(huán)境治理實踐僅是廣義環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)鏈條上的核心“鏈環(huán)”，其正常運轉(zhuǎn)離不開環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境調(diào)查、環(huán)境統(tǒng)計分析、環(huán)境檢驗檢測和環(huán)境監(jiān)測等技術(shù)性服務(wù)，也離不開環(huán)境戰(zhàn)略和政策研究、環(huán)境規(guī)劃編制、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)評價指標(biāo)制定、環(huán)境宣傳教育等政府履職所需輔助性事項。因此，政府購買環(huán)境服務(wù)的范圍理應(yīng)包括環(huán)境服務(wù)、環(huán)境技術(shù)性服務(wù)以及政府履職所需的環(huán)境類輔助服務(wù)。

從實踐角度來看，目前國內(nèi)天津、江西、四川、山東、廣西等地均已展開政府購買環(huán)境服務(wù)的嘗試，購買范圍覆蓋大環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈的“全鏈條”，包括上游的環(huán)境戰(zhàn)略和政策研究、環(huán)境規(guī)劃編制、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)評價指標(biāo)制定、環(huán)境宣傳教育，中游的環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)服務(wù)以及下游的環(huán)境監(jiān)測、績效評價以及資源節(jié)約環(huán)境保護(hù)科技成果推廣等。

整體來看，各地的實踐已經(jīng)涵蓋了《辦法》中規(guī)定購買服務(wù)范圍的基本公共服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)和政府履職所需輔助性事項等3種服務(wù)類型。

地方實踐還需細(xì)化政策

應(yīng)根據(jù)地區(qū)財力、服務(wù)需求等因素制定和動態(tài)調(diào)整環(huán)境類服務(wù)政府購買清單

記者：《辦法》對于交給市場的具體環(huán)境服務(wù)事項是否明確，哪些細(xì)分行業(yè)的環(huán)境服務(wù)市場已經(jīng)趨于成熟？

丁麗：對于可以購買的具體環(huán)境服務(wù)事項，無論《辦法》還是各地政府的購買指導(dǎo)目錄均未做進(jìn)一步闡述。對此，仍需結(jié)合《辦法》對采購內(nèi)容的規(guī)定來分析問題。

《辦法》規(guī)定，政府購買服務(wù)的內(nèi)容為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項。

當(dāng)前，國內(nèi)環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)可大體分為涉水環(huán)境服務(wù)、固廢處置服務(wù)、大氣治理服務(wù)、土壤修復(fù)（復(fù)墾）服務(wù)。

上述環(huán)境治理服務(wù)范圍，除工業(yè)煙氣治理（如脫硫脫硝）逐漸走上規(guī)范的環(huán)境第三方治理之路，其他基本上都可以納入政府購買環(huán)境服務(wù)的范圍。

在可納入政府購買環(huán)境服務(wù)范圍的環(huán)境服務(wù)中，除自然空氣環(huán)境修復(fù)服務(wù)之外，其他各類環(huán)境服務(wù)市場均已成熟或開始趨于成熟，市場供給效率與專業(yè)性較傳統(tǒng)的政府供給方式也均顯優(yōu)勢。此類環(huán)境服務(wù)社會力量能夠承擔(dān)得起，且適合采取市場化方式提供。

記者：《辦法》對政府購買環(huán)境服務(wù)給出了方向，下一步應(yīng)如何細(xì)化工作？

丁麗：《辦法》給環(huán)境相關(guān)產(chǎn)業(yè)市場描繪了一幅市場“藍(lán)圖”。然而，“藍(lán)圖”不能與市場中的現(xiàn)實情況直接畫等號，政府購買環(huán)境服務(wù)仍長路漫漫。

在國家層面上，應(yīng)盡快出臺政府購買環(huán)境服務(wù)的相關(guān)指導(dǎo)意見，并制定政府購買環(huán)境服務(wù)實施細(xì)則。

因為環(huán)境服務(wù)業(yè)往往工程地域覆蓋范圍廣、項目投資金額較高、服務(wù)內(nèi)容復(fù)雜多樣、技術(shù)要求較高、成效考察周期較長，且不宜側(cè)重服務(wù)報價。從項目的經(jīng)濟(jì)性和風(fēng)險防范角度出發(fā)，均并不適合采取短期的、多次的、反復(fù)的政府購買。

因此，對于環(huán)境綜合治理類服務(wù)，政府如何進(jìn)行創(chuàng)新性購買，比如是否在購買方式、程序、預(yù)算安排、監(jiān)管機制和績效考核等方面有所創(chuàng)新，應(yīng)通過制定實施細(xì)則等類似途徑予以明確。

在各地實踐中，應(yīng)該根據(jù)地區(qū)財力、地區(qū)環(huán)境服務(wù)需求以及環(huán)境服務(wù)需求與其他民生類服務(wù)需求的平衡要求等因素，可制定和動態(tài)調(diào)整本地區(qū)環(huán)境類服務(wù)的政府購買清單。

首先，要根據(jù)地方政府財政資金的實際情況來決定購買環(huán)境服務(wù)項目，重點考慮環(huán)境服務(wù)需求和購買財力是否具備。

其次，根據(jù)本地區(qū)的實際情況，如財政實力雄厚，則購買環(huán)境服務(wù)的范圍可以更廣一些，還可以將環(huán)境技術(shù)性服務(wù)和政府履職所需的環(huán)境行業(yè)管理等輔助性事項納入政府購買環(huán)境服務(wù)的范圍；如財政緊張，則購買環(huán)境服務(wù)的范圍亦可以適當(dāng)收窄。

總之，政府購買環(huán)境服務(wù)計劃應(yīng)分步實施，而非一次性“打包”購買。